2.1 补偿主客体

耕地生态补偿涉及的利益主体较多，如何明确补偿主客体是重要的研究内容之一。当前学术界主要有以下三类观点：一是从产权关系划分补偿主客体。有学者认为，耕地资源的占用者是补偿主体，所有者是补偿客体。二是从目标出发划分主客体。构建耕地生态补偿机制的目标一般指的是维护耕地生态环境水平不下降、粮食产出有保障、区域社会经济协同发展，因此部分学者认为，补偿的主体为具体占有和利用耕地资源的政府、企业和个人，补偿客体为耕地生态环境本身。三是从生态保护贡献角度出发划分补偿主客体。持这种观点的学者认为，补偿的主体是中央财政，补偿客体不仅包括直接参与耕地生产保护活动的农民，还应包含提供生产技术、生产资料和基础设施的企业、科研单位和地方政府。综上，学术界基本认为，耕地生态补偿主客体应包含补偿活动的所有利益主体，但在目前的耕地生态补偿实践中主要是以政府和农民为主，其他利益主体的参与度普遍偏低。

2.2 补偿原理

已有研究普遍认为，耕地生态补偿的基本原理主要包括外部性理论、公共物品理论和生态系统服务付费理论。外部性理论早由庇古提出，该理论指出生态补偿的本质就是将外部性内部化。朱新华认为，在耕地生态补偿中，地方为保护区域耕地生态安全，须投入大量的数量保护和质量提升成本，同时在经济发展上作出让步和牺牲，如果某地区坚持经济发展而对耕地保护不力使得区域耕地生态不能稳定达标，则应给予相邻区域一定的资金补偿，以弥补其他地区为保障耕地生态系统平衡所付出的经济代价。公共物品理论指出，公共物品具有三个显著特征：效应不可分割性、非竞争性和非排他性。徐保根等认为，耕地资源土壤保持、固碳释氧和水源涵养等生态价值具有纯公共物品的属性，若不明确补偿主客体、补偿范围，部分使用权人过度开发利用耕地造成生态破坏、撂荒等“公地悲剧”和“搭便车”现象便易产生。生态系统服务付费理论由学者Wunder提出，指的是在至少一个购买者和一个提供者之间就某种生态系统服务进行交易，前提是提供者能够确保生态系统服务的供给。李国平等认为，我国早期的生态补偿概念强调正向激励或双向补偿，比如我国政府为保护耕地资源收取的耕地占用税和给农民发放的耕地地力保护补贴，在保护耕地生态方面都起到了积作用。总体上看，外部性、公共物品和生态系统服务付费原理相互影响、互为补充，在地方耕地生态补偿实践探索中都有所体现。

2.3 补偿类型

目前学术界对于耕地生态补偿类型的研究，主要是从实施主体和运行机理上分成政府补偿和市场补偿两大类。其中，政府补偿是我国耕地生态补偿主要的类型。万军等将政府补偿方式进一步细分为重大生态建设工程、财政专项基金和财政专项转移支付，例如在对耕地轮作休耕补偿上，中央财政专项基金、耕地地力保护补贴等均为政府补偿的主要方式。市场补偿是目前我国致力于完善生态补偿制度而采取的主要方式。葛颜祥等认为，市场补偿方式主要有产权市场交易、一对一交易、生态标记等方式，如耕地承包经营权流转、耕地占用税是常见的市场补偿工具。在政府补偿模式中，杨中文等提出应构建纵向为主、横向为辅，横向转移支付纵向化的水生态补偿财政转移支付制度。杨晓萌认为，我国重点生态功能区应以横向转移支付制度作为生态纵向补偿的有益补充。还有学者认为，应在完善生态激励与财力均衡的生态纵向补偿机制基础上推广跨区域的横向生态补偿制度，设立区际生态转移支付基金作为横向生态补偿的实施路径。综上，现有横向生态补偿类型的探索主要集中在流域、重点生态功能区等领域，耕地横向生态补偿类型研究较为少见。

2.4 补偿标准测算方法

当前，我国耕地生态补偿的内涵和定义尚不统一，对于耕地生态补偿的补偿内涵、补偿原则、补偿主客体界定、补偿类型缺乏统一的认知，针对耕地资源开展横向生态补偿机制的研究较少，尤其是对耕地横向生态补偿的理论框架和实现逻辑研究尚未形成学界普遍认可的成果。

3.2 耕地生态价值核算方法不统一

耕地生态价值核算成果是确定耕地补偿标准的基础和重点，但生态价值核算尚未形成统一的方法体系，目前主要的核算方法有当量因子法和生态系统服务功能评估法，两种方法各有利弊，其中当量因子法使用步骤简便易用，但缺陷在于当量因子系数固定不变；而生态系统服务功能是动态变化的，其结果难以反映不同生态系统服务功能的空间异质性，研究结果更多体现的是不同类型生态服务价值大小的横向比较。从核算精度上看，基于遥感监测数据的生态系统服务功能评估法更能体现特定区域耕地不同生态系统服务的本底价值，但是该方法使用过程中涉及的指标数据来源渠道广、模型参数多，计算过程较为复杂。我国不同地区自然地理环境差异较大、社会经济发展程度不一，生态价值核算方法不统一，一定程度上会影响生态补偿标准的核算精度。

3.3 耕地生态补偿资金来源渠道单一

4.1 补偿主客体

构建横向生态补偿机制的首要任务是明确补偿的主客体。生态补偿主体是指筹集资金、实施补偿活动的组织机构，一般包括政府、损害环境的企业和生态受益组织；补偿客体是指补偿对象，通常指的是自然资源环境所有者、生态系统服务功能供给者及自然生态系统本身。耕地横向生态补偿的目标是平衡区域间的土地利益关系，政府作为耕地生态补偿政策制定和实施的主体，可以代表企业和农民等利益主体进行生态补偿或受偿行为。因此，本文中耕地生态赤字区和盈余区的地方政府即为生态补偿的主客体。

4.2 补偿原则

(1)“受益者补偿、保护者受偿”原则。耕地资源具有准公共物品属性，除了经济效益可以通过粮食交易市场实现外，其社会价值和生态价值并没有得到相应的体现，耕地作为农田生态系统的重要组成部分，在调节大气、固碳释氧方面的正外部性效益应得到补偿。近年来，中央高度重视生态保护工作，例如《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》中对生态保护补偿的立法目的进行了明确，即“引导生态受益者补偿，激励生态保护者保护环境”。由此可见，“谁受益、谁付费”“谁保护、谁受偿”原则已经在生态保护实践中得到相应体现。

(2)“公共效益、政府补偿”与“个人效益、市场补偿”结合原则。耕地资源是农田生态系统的基础和重要组成部分，其生态系统服务功能受众为全体社会公民，而政府作为全民所有自然资源所有者主体，理应代表社会公民对耕地资源产生的公共效益进行补偿。但是，因耕地生态保护受益的农民或者企业应通过市场方式获得补偿，比如，生态农业产出的有机食品往往比常规商品的市场价格更高，其中的差价便是市场对于农民、企业进行耕地生态补偿的直接体现。

(3)利益公平分配原则。由于工农业产出的“剪刀差”长期存在，加之官员政绩考核压力和“土地财政”的内在需求，虽然中央政府高度重视耕地资源数量、质量和布局的规划行政管控，但是缺乏区域间耕地资源利益公平分配的有效机制，造成地方过度农转用现象屡禁不止。建立耕地横向生态补偿机制，重点目标是平衡耕地资源过耗地区和耕地资源盈余地区间的资源利益分配关系，限制过耗地区耕地资源过度流失，同时保障盈余区地方耕地发展权能的有效实现。

4.3 补偿方式

目前，我国生态补偿一般包括资金、政策、项目和技术等方式。资金补偿是耕地生态补偿实践中常用的方式，一般以中央政府财政转移支付为主，补偿标准按地区经济水平确定，相关政策在四川省成都市、江苏省南京市已有地方实践，一般标准为每100～700元不等。但是，仅依靠中央政府财政转移支付方式推动耕地生态补偿会给中央财政带来巨大压力并且难以持续，建议省级自然资源和财政部门应合作成立耕地生态补偿基金委，负责省级耕地生态补偿资金的收缴和管理。赤字区应根据耕地生态补偿标准，在政府年度土地出让金和耕地占用税所得收入中提取资金上交省级耕地生态补偿基金委，再由省基金委专款专项补贴耕地盈余区，对横向补偿资金不足部分由中央或省级财政转移支付予以补贴支持。政策、项目和技术补偿是耕地生态补偿的重要补充，也是耕地横向生态补偿机制的重要组成部分，其目标一是要鼓励赤字区与盈余区共同协作开展耕地生态保护修复工程建设；二是促进赤字区在产业扶持、就业指导和技术培训方面给予盈余区支持和帮助；三是开展耕地生态产品价值评估和核算体系建设，探索耕地资源使用权出让、出租和抵押过程中的生态溢价核算，推动盈余区耕地的生态产品价值实现。

4.4 补偿标准及核算方法

，应从粮食安全和人地耦合角度探讨构建耕地横向生态补偿理论体系，发挥出横向生态补偿机制对粮食安全保障、区域社会经济协调所产生的积作用；第二，要考虑自然地理条件、交通区位、社会发展水平等多方面因素对生态补偿机制的影响，提升补偿标准的科学性和合理性；第三，理论体系建构要考虑不同尺度、不同空间的特性，总结归纳出多层次、多尺度、多空间耕地横向生态补偿机制的理论框架、核算体系和实现途径。

5.2 统一生态价值核算方法

，应进一步明确不同生态价值核算方法的适用条件。不同耕地生态价值核算方法的适用条件不同，比如，当量因子法因操作简单、结果横向可比，比较适用于省级、大区域范围的耕地生态价值核算研究；而生态系统功能评估法和生态位法因涉及数据收集难度高、计算过程复杂，更适用于市县级的耕地生态价值核算。

第二，应进一步明确生态价值核算方法的参数选择规则。当前当量因子法、生态系统服务功能评估法和能值法是确定耕地生态价值的主流方法，应进一步明确计算过程中相关参数的计算规则，探讨不同核算尺度和评价目标下各个参数的适用性和替代性。

5.3 丰富耕地横向生态补偿资金来源和分配方式

，应探索完善市场化的横向生态补偿方式，如共建生态产品交易平台、开发生态标记产品，通过技术合作和产业合作等方式推动耕地生态赤字区和生态盈余区之间的良性互动和收益共享，不断扩大加深耕地横向生态补偿的“资金池”。

第二，应构建多元化横向生态补偿方式的价值换算体系，实现资金、实物、政策、项目、科技等多种补偿方式之间的等量换算，明确补偿主客体的投入成本和获益程度，确定利益相关方付出或得到补偿效益的分配比重，从而确保不同生态补偿方式能切实落地，实现耕地资源生态经济价值之间的双向流动。

第三，应积整合各类耕地保护补助、农产业扶持资金和生态保护资金，在充分考虑区域经济发展水平、耕地生态状况、粮食产量、土壤质量、耕地保护任务完成情况的基础上对资金进行统筹分配，确保经济发达的耕地生态赤字区向粮食产量较高的耕地生态盈余区支付补偿金，实现区域耕地经济、生态、社会效益的协调统一。